美姑县以工代赈易地扶贫搬迁建设“十一五”规划
第一章 规划概述
第一节 易地扶贫搬迁背景和依据
美姑县是一个以彝族为主的山区民族贫困县。全县人口19万人，彝族人口占98%，也是一个典型少数民族聚居区和扶贫开发工作重点县，1988年被国务院列为国定贫困县，1992年提前一年达到“二六”基本生存线，2000年按期实现基本解决贫困群众温饱目标。美姑县从二十世纪80年中期开始，逐步开展了以解决农村贫困人口温饱问题为核心，以贫困地为主战场，以贫困户为主要扶持对象，坚持开发式扶贫方针，坚持“五到村五到户”原则，采取一系列帮助贫困村开发脱贫的改革和措施，动员和依靠全社会力量，集中人力、物力和财力，大打越温攻坚突击战，相继实施了“二六”生存线工程、“五八五一”温饱工程、形象扶贫工程、移民扶贫工程、教育、卫生、畜牧扶贫和新村建设工程等，取得了阶段性成果。但仍未摆脱靠天吃饭和生产、生活条件恶劣的局面，特别是高寒山区和部分自然灾害频繁地区的贫困农户仍然过着贫困落后的生活。 为了彻底改变贫困农户的生产、生活条件，在省、州的扶持下，我县于1999年开始实施移民扶贫工程，到2004年底共实施了移民扶贫1691户，通过工程的实施，使贫困农户实现了基本解决温饱的目标。但是截止2004年底，我县居住在2800米以上高寒山区和生存条件特别恶劣地区仍有3928户、19796人亟需实施易地移民搬迁，以便彻底解决他们的生产、生活条件。为此，在全县统筹的基础上作出每年安排700万元资金实施280户移民的总体规划，其原因有三： 一、经过几年的移民实施，各贫困人口正在相继减少，但由于美姑县地处老凉山腹心，又属纯彝族聚居区，特殊的地理自然条件和历史原因、社会构成，决定了美姑县贫困人口多、程度深、底子薄的状况，扶贫工作难度高，缺口大是困绕美姑人民脱贫致富的一大原因。现阶段全县仍有3928户，19796人居住在2800米以上的高寒山区和自然灾害频发，土地贫瘠的生存条件恶劣地区，常规的扶贫手段和就地扶持方式已不可能解决和改变这些地区的贫困状况。 二、随着改革开放的深入，国民经济已在突飞猛进的发展，美姑县也乘着这股东风，加快了经济发展的步伐，但由于过多的贫困人口限制了美姑的发展。平衡城乡经济，改变美姑当前的贫困状态，促进农村经济的协调发展已成为一个迫切需要解决的问题。 三、国家对“三农”问题和贫困人口的日益重视，特别是在今年十六届五中全会“十一五”远景规划中，“建设社会主义新农村”的提出，为农村的发展提供了一个良好的机遇，但也是无形中的一种压力，作为一个自主经济来源十分薄弱的国定贫困县，只有紧随时代潮流抓住国家政策机遇，变压力为动力来促进自身的发展。综合以上原因，根据省、州和《美姑县“十一五”国民经济和社会事业发展及2020年远景目标规划纲要》、《美姑县以工代赈“十一五”规划编制试点工作方案》的要求，特制定我县2006—2010年易地扶贫搬迁建设专项规划。 第二节 易地扶贫搬迁规划区域和规划期
易地扶贫搬迁采取高山移往低山，生存条件恶劣的地方移往生存条件较好的地方的办法。移出区为海拔2800m以上，生存条件差的地区，涉及4个乡（镇）17个村，计划移民.1400户7000人，移入区为海拔较低，生存条件较好的沟坝地区，涉及4个乡（镇） 12个村。项目实施期从2006年开始实施，2010年结束。
第三节 易地扶贫搬迁规划要点和主要结论
一、易地扶贫搬迁的目标 易地扶贫搬迁以改善贫困群众基本生产、生活条件和贫困地区生存环境、生态环境为主要目标，坚持保持和改善生态平衡为中心，变破坏生产力为发展生产力。通过项目实施，一方面提高植被覆盖度和森林覆盖率；另一方面是移出区逐步实施退耕还草，减少水土流失。项目实施完成后，易地扶贫搬迁户全部达到脱贫致富。并初步呈现“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村面貌。 二、建设内容和规模 搬迁地主要为海拔2800米以上的高寒山区和部分自然灾害频繁的二半山以上地区，包括洛莫依达乡木格觉村、维史村、莫尼村、子史村，瓦古乡四普村、古觉村、扎甘洛村、特波村、依达阿莫村、尼勒觉村，子威乡木子列口村、子威村、特洛村、子威沙洛村，乃拖乡红子莫村、瓦古罗哈村、瓦基村等4个乡（镇）17村1400户7000人。搬迁户户均建设住房75平方米，建设厨房、畜圈、厕所等附属设施75平方米，人均调整土地1.1亩，安置地配套建设人畜饮水、输电线路、村小、村卫生所等。 三、投资估算 按计划搬迁1400户7000人，总投资4200万元，其中以工代赈3500万元，地方配套700万元，以工代赈资金中用于开发和调整基本农田770万元，牧区生产设施建设630万元，乡村公路建设168万元，人畜饮水工程198万元，住房及附属设施建设1400万元，输电线路274万元，卫生院60万元。
第二章 易地扶贫搬迁工程现状
第一节 自然条件和生存环境情况
美姑县位于四川省西南部凉山州东北部，是凉山州彝族聚居的腹心地带。东邻雷波县，南连昭觉县、西靠越西县，北与凉山州甘洛县和乐山地区峨边、马边彝族自治县接壤。总面积2573平方公里，东西宽46.4公里，南北长94.8公里，地理位置为东经102°52′—103°21′，北纬28°02′—28°54′之间，距省会成都450公里，州府西昌171公里，境内地形复杂，东高西低，北高南低，地势由东北向西南倾斜。境内群山起伏，山峰叠起，沟壑纵横，海拔在3千米以上的高山52座。最高的黄矛埂山海拔4042米，最低的柳洪乐约乡海拔640米。 美姑县属低纬度海拔高原性气候，立体气候明显。四季分明。雨量充沛，年均降水量814.6毫米。年平均气温 11.4℃，极端最高气温33.2℃，最低-7.3℃，年均日照 1790.7小时；7月最热平均21℃，1月最冷，平均5.5℃；气温日较差11.6℃，无霜期267天。 县内自然灾害频繁，常见的有低温阴雨、霜冻、绵雨、洪涝、泥石流、冰雹、春旱缺水、冬寒风大，尤以高山、二半山为最。
第二节 贫困状况及原因分析
美姑县地处高海拔、超低温的大凉山腹地莽莽群山之中。境内山高坡陡，少见平缓地带；地质疏松、土地贫瘠、自然灾害频发，群众整体生存环境较为恶劣，现今无探明具有可开采价值的任何自然资源，靠伐木为主的发展之路随着国家天然林禁伐政策的实施已成为历史。全县19万人口中少数民族就占98%。而农村人口更是达到100%，并且全部为彝族。这在全国来说都是唯一的。解放后，彝族同胞经历的是一步千年的大跨越，奴隶制时期形成的生产、生活方式和极不科学的思想传统仍在被群众大量的信奉、遵循和沿用。因此，受历史、社会、经济环境等诸多因素的制约，导致美姑社会现状长期处于贫困落后状态。虽说从上世纪80年代末开展扶贫攻坚工作以来，社会、经济得到了一定的发展，但是仍然没有摆脱贫困落后的面貌，特别是居住在海拔2800米以上的高寒山区和缺乏基本生活条件地区更加突出，具体表现为： 1、贫困面大，贫困程度深。截止2004年收入在1000元以下625元以上的有2.9万人，占总人口的16%，625元以下的有4.8万人，占总人口的26.6%；同时，农村生产力相当落后，大部分山区特别是高寒山区仍沿袭旧的生产方式，广种薄收，手工播种、疏于管理和维护，靠天吃饭，劳动生产率十分低下，处于高投入、轻管理、低产出的恶性循环之中，虽然终年日出而作、日落而息，收成也只够维持最最基本的生活。 2、基础设施严重滞后，生产、生活条件较差。全县有自然环境恶劣的村110个，6.18万人饮水困难，5.24 万人住房困难，194个村不通公路，182个村不通电；有的农户甚至还过着缺油少盐、冬寒春饥的日子；全县自然灾害频繁，农田水利设施脆弱，尚未摆脱靠天吃饭的局面；部分高二半山区自然环境恶劣，低温、大风、暴雨、冰雹、霜冻和滑坡、泥石流等种类繁多的自然灾害发生较为频繁，使本就微薄的土地收成更加雪上加霜。有的地方是一方水土养不活一方人，可持续发展难度大，就地扶持和扶贫方式显得非常不可行。 3、社会发育滞后，科技文化素质偏低。一是农村适龄儿童上学难和难上学的现象还很普遍；农村成人文盲、半文盲人数还比较多。二是山区群众群众缺医少药状况还未根本好转，乡村医疗、卫生条件还需进一步改善，地方病、传染病的监控、防治力度还需进一步加大。 纵观美姑县导致贫困的原因，主要有： 1、缺文化致贫。文化程度低是导致贫困的重要原因，家庭主要劳力文化程度越低，家庭人均收入越少，越贫困。家庭主要劳力文化程度与家庭人均收入有很大的正相关性，相关系数为0.85，呈高度相关。缺文化必然导致观念的落后，观念落后是贫困的根源。贫困地区不少农民对商品经济至今还很不习惯，他们一贯视农为本，宁愿守着土地受穷，也不愿昌险出外经营工商业；许多农民听天由命，消极悲观，缺乏信心和勇气，把希望寄于“老天爷”风调雨顺；依靠国家支援，救济的“等靠要”思想非常严重，视吃救济、拿补贴为理所当然；观念保守，不愿接受新技术，甘愿受穷。 2、自然灾害致贫。因自然灾害导致贫困的几率，在所有的贫困原因中占第一位，因灾贫困是目前绝对贫困最根本的原因，对这种贫困，脱贫速度慢，是比较难以改变的一种贫困。另外，因灾贫困也是返贫的根本原因，由于国情所决定，上世纪我国的脱贫标准低，有些农户一旦遇到自然灾害，又加入贫困的行列。 3、因病、残致贫。因病、残导致贫困的原因，在所有贫困原因中占第二位，但收入越少的家庭似乎反而有下降的趋势，这可能是收入太少的农民，用在治病上的支出更少的原因。生病无钱医治，不管不问的贫困户在农村比较常见。我国农民还没有享受医疗保健待遇，农民看病治病，都是自己负担，一年中是一笔不小的开支，如果病稍大一点，一般农民的家庭都承受不起，贫困家庭更是承受不起。在贫困地区，农民收入本来就少，农民家庭成员中，如果有人生大一点的病，就会给贫困的家庭带来更加贫困，如果是大病，只有听天由命。另外家庭成中有残疾，也是导致家庭贫困的根源。 4、因上学致贫。因上学致贫也是一种新的贫困原因，也是90年代末才出现的的。且家庭越贫困，这种原因出现的概率越高虽说我们国家的小学、中学都是义务教育，但贫困地区财政收入少，用在学校上开支也比其它地区少，为了维持学校正常开支，有的学校采取增加收费来保证学经费缺口，于是教育乱收费在贫困地区比较常见，如果贫困地区一个家庭中几个孩子都上学，对收入不高的家庭来说，是一笔不小的开支，会导致家庭的贫困。 5、因建房致贫。由建房致贫占整个贫困原因的\比例不大，这种情况大都是特别贫困的家庭，由于生存问题，不得不建房。家庭收入少，建房后，家庭就会更加贫困。贫困户的住房条件都是比较差的，因建房致贫的，除了极度贫困户外，还有一部分是返贫户，这一部分家庭先是脱贫了，可能建房时借了一些债，后因种种原因，收入下降，而借的债又需要偿还，导致生活水平下降。调查中这部分人因此把贫困原因归功于建房。 6、其它原因致贫。其它原因导致贫困的比例在我们少数民族地区所占的比例相当大。这通常是受传统观念的影响，大办结婚、丧事等过多的消费造成的。有的参与封建迷信、赌博、逢年过节的大肆铺张浪费造成的。 第三节 易地扶贫搬迁现状
自实施移民扶贫工作以来，共调整土地8265亩，实施移民扶贫1691户，7569人，主要是住房和配套基础设施建设，每户配套建设主房75平方米、畜圈、厕所30平方米、厨房20平方米、院坝25平方米。其中在拉马、九口乡等集中安置1307户6134人，牛牛坝、峨曲三、候播乃拖等沿河各地带、低山地区分散安置384户1689人，共建移民区公路21公里，安装引水管49.8千米，建大小水池70余口370多立方米，输电线路3200千米，基本农田改造170余亩。 搬迁后的移民户从生产、生活和发展条件上得到了根本的改善，住上了宽敞明亮的大瓦房，喝的是白花花的自来水，点了了电灯，门前通了公路，平均每人1.1亩的土地均是经过改良后的高产地，并配备了移民学校和医院，在四周群众的带动下，经过县乡扶贫干部的言传身教和倾力帮扶，移民户的观念正在逐渐开明，生活、生产方式逐步走上科学化发展道路，生活发生了翻天覆地的变化。
第四节 以工代赈投入情况
从上世纪末开始国家投入以工代赈资金，扶持我县的易地搬迁工程，截止2004年，共投入724万元，实施易地搬迁905户，受益人口4525人，基础设施配套建设乡村公路20公里，铺设人畜饮水管道41.3公里，架设输电线路17公里，基本农田改造120亩，修建住房1307幢104650平方米。 第三章 建设规模和实施进度
第一节 指导思想、原则和目标
一、指导思想和主要目标 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观。坚持发展是硬道理，是富民强县的第一要务。以经济建设为中心，用发展和改革的办法解决工作中的问题。创新模式，提高质量，坚持走全面协调和可持续发展的工作道路，结合十六届五中全会精神，统筹城乡经济发展，推进现代化农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，为移民户找出路，助发展，谋效益。在美姑县“十一五”经济社会发展总体规划的要求和国家对以工代赈现行政策为依据的基础上，紧紧围绕全面建设社会主义新农村的根本目标，充分体现以人为本，以贫困群众的切身利益为出发点和落脚点，以改善贫困群众基本生产、生活条件和生存状况、让搬迁户有房住、有田种、有路增、有水喝、有电用、有学校读、有病可就医、有门路可发展，同时注意生态环境保护为重点内容和主要目标，完成4个乡（镇）17个村的1400户、7000人的易地搬迁任务。 二、原则 易地扶贫搬迁坚持以人为本，保护生态平衡，促进人与自然和谐共处的原则，坚持全面、协调、可持续的发展观，坚持群众自愿、国家扶持、社会帮助的原则，坚持项目捆绑，帮扶完善彻底的原则。坚持从高到低，从最需要的地方先搬的原则，将居住在海拔2800米以上高寒山区和陡坡地区，缺乏基本生存条件，生存环境破坏和水土流失严重，低温、雹灾、泥石流等自然灾害频繁发生，交通闭塞，人畜饮水困难，生产力低下地区的贫困农户迁出，安置在二半山以下，交通、通讯畅通，生产、生活条件较好的地区。
第二节 建设布局和建设任务
一、建设布局 易地扶贫搬迁将分布在洛莫依达乡木格觉村、维史村、莫尼村、子史村，瓦古乡四普村、古觉村等4个乡（镇）17个村居住海拔2800米以上高寒山区和的缺乏基本生存的1400户7000人整体或部分迁出，集中和分散安置在拉马乡马堵村、瓦里村、色洛村等4个乡（镇）的交通、通讯畅通，生产、生活条件较好的地区。 二、建设任务 基本农田建设：从原住户中调整农田7700亩；兴建水利及人畜饮水工程；建蓄水1110立方米，铺设人畜饮水管道60公里；架设输电线路56公里。公路：新建20公里，改建30公里；牧业生产设施建设：新建牲畜饲养设施房及附属设施42000平方米；建住房1400幢、105000平方米；附属设施建设63000平方米；建卫生所2所、680平方米。
第三节 投资估算及资金筹措
规划总投资4200万元，其中申请国家以工代赈资金3500万元，占总资金的83.3%，地方配套700万元，占总投资的16.7%。 以工代赈资金分年度使用计划：2006年投入700万元，其中开发和调整基本农田154万元，牧区生产设施建设126万元，乡村公路建设26万元，人畜饮水工程39万元，输电线路45万元，住房及附属设施280万元，卫生院30万元。 2007年投入700万元，其中开发和调整基本农田154万元，牧区生产设施建设126万元，乡村公路建设38万元，人畜饮水工程40万元，输电线路62万元，住房及附属设施280万元。 2008年投入700万元，其中开发和调整基本农田154万元，牧区生产设施建设126万元，乡村公路建设40万元，人畜饮水工程33万元，输电线路67万元，住房及附属设施280万元。 2009年投入700万元，其中开发和调整基本农田154万元，牧区生产设施建设126万元，乡村公路建设31万元，人畜饮水工程32万元，输电线路77万元，住房及附属设施280万元。 2010年投入700万元，其中开发和调整基本农田154万元，牧区生产设施建设126万元，乡村公路建设33万元，人畜饮水工程54万元，输电线路23万元，住房及附属设施280万元，卫生院30万元。 第四节 年度实施计划与优先顺序
2006年迁出洛莫依达乡木格觉村80户400人；维史村120户600人；瓦古乡四普村80户400人，共280户1400人全部安置到拉马乡马堵村。 2007年由洛莫依达乡莫尼村迁出38户190人；子史村迁出47户235人，安置到拉马乡马堵村。由瓦古乡古觉村迁出85户425人安置到拉马乡瓦里村。由瓦古乡扎甘洛村迁出110户550人安置到拉马乡色洛村。 2008年由瓦古乡特波村迁出54户270人、依达阿莫村迁出58户290人、尼勒觉村迁出86户430人共198户990人安置到九口乡波窝苦村。由子威乡木子列口村迁出82户410人安置到九口乡瓦屋村。 2009年由乃拖乡瓦基村迁出79户395人安置到乃拖村，53户265人安置到洛沙村。瓦古罗哈村迁出66户330人安置到甘古村。红子莫村迁出82户410人安置到巴千村。 2010年从子威乡子威村迁出76户380人安置到牛牛坝乡腾地村，特洛村迁出92户安置到四俄千村，从子威沙洛村迁出112户560人安置到卡俄村。
第四章 实施与监督
第一节 实施主体
易地扶贫搬迁工程由县以工代赈办负责组织。县扶贫办主要实施，所在项目区政府和所涉各职能单位：畜牧、农业、水利、教育、交通等部门协同开展。
第二节 实施方式
一、加强领导，成立组织机构 成立由县级分管领导为组长，以工代赈办、扶贫、畜牧、农业、水利、教育、卫生、交通、财政、林业、纪检监察、审计等相关部门主要领导为成员的易地扶贫搬迁领导小组，各成员单位各司其职、各负其责，负责组织相关项目，各项目乡（镇）相应成立领导小组，落实专人负责此项工作。 二、项目管理 1、资金管理：易地扶贫搬迁的资金来源主要是国家国债以工代赈资金，因此设立专帐，由专人负责管理，资金使用全部实行“三三三一”报帐制，即工程实施前先预拨30%启动资金，在工程完成50%时拨30%，在工程实施到90%拨30%，验收合格后拨付最后的10%。 2、物资采购：在易地扶贫搬迁工程实施中所需的物资材料，全部实行统一政府比价采购，设立物资供应组。配备采购人员两名，质检把关人员两名，具体操作方式为：通过价位对比，优先选择同等质量、数量且价位最低的供货方，由采购人员外出采购，预先同供货方签定供货意向合同，规定产品规格、质量、价格、数量和货物到位时保障情况。质检把关人员负责对货物各地市场均价和市场供应情况进行了解，并对采购人员拿回的意向合同进行综合评估、择优，向供货方发出供货通知单，并签定正式购物合同，在货物发到之后由采购、质检人员共同验收签字后方付款。 3、工程监理：为了保证工程质量和进度，在工程实施过程中，由领导小组组织人员定期、不定期的对工程实施情况进行检查，并及时解决存在的问题和困难。 4、工程验收：工程实施完成后，由领导小组负责组织相关单位对工程自查验收，自查验收合格后申请省、州验收。
第三节 工程管护
易地扶贫搬迁工程建成后，为了防止人为损坏，由相关项目单位和项目所在乡（镇）、村组共同制定管护措施，并落实专人负责管护。
第四节 监督
易地扶贫搬迁工程资金使用、工程质量等由县以工代赈办、县财政局、县监察局、县审计局负责监督和管理，并与各相关项目实施单位签定责任书，视项目完成情况兑现奖惩。
第五章 效益分析
第一节 生态效益
易地扶贫搬迁工程的实施，可使高山地区的生态环境得到有力的改善，一是减少了生态植被的人为破坏；二是可通过自然或捆绑退耕还林、还草，畜牧草场建设等项目的方式促进已破坏植被的恢复。
第二节 经济效益
易地扶贫搬迁可产生很大程度上的经济效益。通过异地扶贫搬迁和项目的捆绑扶持，搬迁户从第二年开始将人均增加收入1200元以上，完全可以实现第二年脱贫的目标。一是移民户生产水平的提高，可直接促进生产力的发展，提高农作物产量，加快产品商品化，增强民间商品交换频率和力度，从而活跃地方经济，增加税收。二是在迁出区退耕还林和草场建设的基础上大力发展林果业、畜牧业直接产生经济效益。
第三节 社会效益
易地扶贫搬迁具有良好的社会效益。使项目区1400户农户7000人搬迁至生产、生活条件较好的安置地，从根本上解决1400户7000人的脱贫致富。一是能有效地减轻自然灾害，缓解水土流失，防止山体滑坡、泥石流等自然灾害的发生；二是可最大程度的减少各类自然灾害对人类造成的直接危害。三是可以促进社会进步，通过易地扶贫搬迁后，对资源的开发利用更合理，加上基础设施、文化教育、医疗卫生得到加强，对提高人民文化生活水平，促进社会进步具有积极性的推动作用；四是可以促进贫困农户从根本上改善生产、生活条件，尽快实现脱贫致富；五是可消除城乡经济发展“二元化”的不合理现象，促进经济协调发展；六是为“社会主义新农村”建设打下坚实的硬件基础。
附：1、美姑县需易地扶贫搬迁贫困村现状表 3、2006----2010年以工代赈易地扶贫搬迁试点工程资金计划汇总表 |
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