前  言

消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。新世纪以来，我省全面实施《中国农村扶贫开发纲要（20012010年）》和《四川省农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，扶贫开发事业取得了巨大成就，迈上了新的台阶。党的十七大提出在2020年前基本消除绝对贫困现象。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》对未来10年扶贫开发作出了全面部署，提出了新的、更高的要求。我省扶贫开发已进入区域发展与扶贫攻坚的新的历史时期，必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保我省全面建设小康社会目标的实现。

以工代赈是国家扶贫开发政策的重要组成部分，也是解决“三农”问题、推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展，全面建设小康社会的重要措施之一。长期以来，以工代赈在我省贫困地区建设了一大批农业农村小型基础设施，为改善贫困群众生产生活条件，增加贫困群众收入，促进贫困地区经济发展，增强贫困地区发展能力做出了重要贡献。

2011年2015年，是国民经济和社会发展第十二个五年计划实施期，是实现全面建设小康社会目标的关键时期，也是实施新一轮扶贫开发的攻坚阶段，全省以工代赈肩负着十分艰巨而光荣的历史使命。为加强对“十二五”时期我省以工代赈建设工作的指导，现依据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《国家以工代赈管理办法》、《国家以工代赈建设“十二五”规划》、《乌蒙山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011－2020年）》、《秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011－2020年）》、《四川省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《四川省农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，以《国家以工代赈建设“十二五”规划编制工作方案》、《国家以工代赈建设“十二五”规划编写提纲》为指导，结合四川省农村基础设施建设和农村贫困现状，编制了《四川省以工代赈 “十二五” 建设规划》。

规划区域范围：全省21个市（州）143个县（市、区），其中连片特困地区86个，包括川西北高原藏区32个县，大小凉山彝区13个县（区），川南乌蒙山区9个县，川东北秦巴山区32个县（市、区）；其他贫困地区57个（主要为地震灾区县、革命老区县、民族地区县和丘陵大县）。

规划实施期限为2011年2015年。

第一章  规划背景

第一节  “十一五”建设成效

“十一五”时期，四川省以工代赈工作在省委、省政府的领导下，按照开发式扶贫的总体要求，以农业和农村生产性基础设施建设为重点，创新机制，整合资源，加大投入，进一步改善了贫困群众生产生活条件和贫困地区生态环境，促进了贫困地区农业结构调整和农民增收，增强了贫困地区和贫困群众的自我发展能力，有力推动了全面建设小康社会进程。

贫困地区基础设施得到改善。“十一五”期间，国家和省共投入以工代赈资金164610万元，其中，国家以工代赈资金156610万元，省预算内以工代赈资金8000万元。全省累计新改建农村公路10763公里，修建桥梁546座21544延米；建成基本农田16.9万亩；整治塘、库、堰533万立方米，新改建灌溉渠1650公里，建蓄水池30.2万立方米，建成提灌站 109座，新增和改善灌溉面积48.1万亩；建设集中供水站495座，建设饮水蓄水池16.7万立方米，铺筑引水渠（管）4400公里，打井15051口，解决了60.2万人115万头牲畜的饮水困难；建设草场9.6万亩，发展大型草食牲畜14万头。

整村推进、连片开发初见成效。“十一五”期间，我省坚持集中连片，突出重点，通过整合生产要素，优化资源配置，把以工代赈资金更有效地投向了贫困地区的农业农村基础设施建设，建成了一批高质量、高标准的以工代赈示范工程项目，以典型示范带动了贫困地区经济发展，提高了以工代赈扶贫示范带动效应。

国家以工代赈示范工程。投入国家以工代赈资金17610万元，在34个县（市、区）建设国家以工代赈示范工程项目66个，重点解决了国家扶贫开发工作重点县道路基础设施、农村人畜饮水和农田综合治理方面的突出问题。

以工代赈项目示范村。投入国家以工代赈资金17148万元，建设以工代赈项目示范村102个，项目实施范围覆盖了秦巴山区、乌蒙山区、川中丘区和民族地区等不同区域，涵盖了不同自然条件、不同贫困类别、不同贫困程度、不同发展基础、不同产业发展方向的贫困村，建立形成了区域布局较为合理，项目构架比较完整的示范体系。

以工代赈“新农村示范片”。投入国家以工代赈资金14180万元，建设以工代赈“新农村示范片”24个，促进了项目区基础设施和产业的极大发展，社会事业和精神文明明显进步，新农村面貌焕然一新。示范片建设达到了“出形象、出经验、出效益”的总体目标。

以工代赈“现代农业示范园区”。投入国家以工代赈资金6600万元，分别在贫困山区和丘区选择苍溪县、广安区、平昌县、顺庆区4个县（区）实施了以工代赈现代农业示范园区建设，探索了采用以工代赈方式助力现代农业发展的途径，推进了贫困地区农业上台阶和贫困群众脱贫致富。

各项重大民生工程顺利实施。大力实施贫困地区民生工程，全面推进牧民定居行动计划，圆满完成因都坝生态移民工程、甘孜州“百桥工程”，扎实开展以工代赈地震灾后恢复重建工程。

藏区牧民定居行动计划。投入国家以工代赈资金4000万元，主要配套牧民定居点基本农田、小微型水利、村内道路、饮水工程等基础设施建设，极大地改善了牧民定居点生产生活条件，促进了贫困农牧民脱贫增收和藏区经济社会的和谐发展。

得荣县因都坝生态移民工程。投入国家以工代赈资金2400万元，协调交通、水利、农田等行业投资14000万元，共移民搬迁600户3094人，配套建设安置地基础设施和必要生活设施，实施了迁出区生态恢复工程，建立了安置区特色产业基地。通过工程实施，从根本上改变了规划区贫困农牧民的生存条件和环境，使项目区步入社会经济与生态环境协调发展的良性循环。

甘孜州雅砻江流域“尚巴甲”（百桥）工程。投入国家以工代赈资金6000万元，在甘孜州雅砻江流域建设桥梁100座9045延米，直接受益群众达9.4万人，有效解决了两岸贫困群众“过江难”和“生产要素流动难”问题，带动了两岸产业发展，促进了全流域经济和社会全面发展。

以工代赈地震灾后恢复重建工程。2008年汶川特大地震发生后，针对重灾区2516个贫困村及时下达了14.36亿元的中央重建基金，采取以工代赈方式推进基础设施重建、恢复生产能力，不仅高效完成了重建任务，还为受灾群众提供了就业援助，激发了灾区群众自力更生、艰苦奋斗重建新家园的积极性，为贫困地区重建美好新家园作出了积极贡献。

第二节  基本经验

科学规划是顺利实施以工代赈的基本前提。采取“政府组织、专家指导、群众自主”的规划方法和规划程序，科学编制“十一五”期以工代赈建设总体规划和各类专项规划，坚持用规划指导以工代赈项目安排，做好规划与年度计划的衔接，确保了项目实施有规可循，有序推进。

示范引领是顺利实施以工代赈的有效方法。“十一五”期间，我省着力建设了一批以工代赈示范项目以及项目示范村、新农村示范片和现代农业示范园区，建立形成了覆盖以工代赈各个行业、区域布局合理的示范体系，使以工代赈项目在建设过程、建设质量、建设效果、实施机制等方面都产生了良好的示范效果，辐射带动效应明显。

竞争立项是顺利实施以工代赈的重要环节。在以工代赈重点示范项目的选择上，引入竞争比选机制，将“群众基础好，领导班子强，发展潜力大，示范效果好，政府承诺实”作为入选条件，公开陈述，竞争入围，保证了以工代赈项目安排的公平公正，有效调动了基层的工作积极性和主动性。

农民主体是顺利实施以工代赈的基本原则。在项目的选择、实施过程中，始终贯穿“为农民，靠农民，让农民做主，使农民受益”的理念，充分发挥农民是以工代赈项目的实施主体和受益主体的“两个主体”的作用，全方位落实群众的知情权、参与权和监督权，极大地激发了项目区群众参与以工代赈工程建设的积极性。

产业发展是顺利实施以工代赈的重要条件。以促进产业发展、带动贫困群众增收为目标布局以工代赈项目建设，推广实施“路、水、土+产业化”建设模式，通过“路、水、土”基础设施建设为产业发展搭建平台，大力整合各类资源，推进结构调整，带动贫困地区特色优势产业发展，拓宽了就业渠道，促进了群众增收致富。

规范管理是顺利实施以工代赈的重要保障。建立和完善了监督检查制度，将计划执行、资金使用、工程建设、财务管理等各环节纳入日常监督检查范畴。自觉接受财政、审计、监察等有关部门的检查、稽查和审计，加强社会各界和贫困地区群众的舆论监督，确保了以工代赈资金使用安全。

第三节  制约因素和主要问题

尽管近年来我省扶贫开发工作取得了显著成效，但由于自然条件恶劣、生态脆弱、灾害频繁、投入不足等多种原因，我省贫困地区经济社会发展整体水平依然不高，区域发展不平衡问题依然突出，农村贫困人口规模依然庞大，制约贫困地区发展和群众增收的深层次矛盾依然存在，“十二五”期间全省以工代赈推进扶贫开发任重道远。

农村贫困人口仍大量存在。按照现行的人年均纯收入2300元（2010年不变价）的扶贫标准，四川省农村目前尚有贫困人口1356.7万人，占全省总人口数的16.7%，占农业人口总数的20.4%。其中：连片特困地区700.9万人，占贫困人口总数的51.7%；其它地区有655.8万人，占贫困人口总数的48.3%。从分布情况看，贫困人口主要分布在盆周山区、三州少数民族地区等区域。

贫困地区基础设施建设滞后。一是交通设施严重滞后，主要公路干线少、路网密度低，乡村公路等级低、路面差，普遍存在“晴通雨阻”现象。全省尚有8281个村不通公路，不通公路村数占全省总村数的17%。二是水利设施建设落后，骨干水利工程少，渠系配套差，病险工程多，人口安全饮水问题严竣。全省耕地有效灌面仅占63.5%，尚有望天耕地1782万亩，有旱山村19439个，涉及缺水农户475.5万户。三是电力通讯设施缺乏，电力装机容量小，调节能力差，联网运行难度大，供应不稳定；通讯网络覆盖面窄，广播电视覆盖率低，信息闭塞。

贫困地区产业发展基础薄弱。我省贫困地区经济社会总体发展水平低，自我发展能力弱，与其他地区的发展差距仍然很大；贫困地区产业层次较低，产业协调性较差，发展基础弱，经济总量小，体系不完善，优势不突出。尤其农业产业化程度低，生产方式比较落后，粮猪型二元结构仍然十分突出；工业经济发展十分落后，结构单一，活力不足，仍然处于粗放型发展阶段。

贫困地区自然灾害频繁发生。四川干旱灾害和洪涝灾害发生频率高，且分布范围广，突发性强、危害大、灾情重；生态环境脆弱，山地灾害频繁，滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患点分布多、范围广、威胁大。特别是汶川特大地震对我省贫困地区地质结构和农村基础设施造成严重破坏，削弱了贫困地区防灾抗灾能力，地质灾害隐患显著增加，地质灾害和次生灾害频繁发生，山洪泥石流等灾害的破坏强度、危害程度急剧上升，大量农牧民因灾返贫、因灾致贫。

贫困地区以工代赈投入仍显不足。尽管国家以工代赈投入不断增加，项目建设成效显著，但资金规模总体偏小，与以工代赈承担的农村贫困地区中小型生产生活设施建设任务还很不适应，在一定程度上也影响了以工代赈资金使用的集中度，导致区域重点不突出，覆盖范围不全面，部分特别困难地区的乡村还没有完全覆盖。

第四节  有利条件

“十二五”扶贫工作倍受党和国家关注。党的十七大以来，党中央、国务院对扶贫开发工作十分重视，明确提出要完善国家扶贫战略和政策体系，颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，制定了农村最低生活保障制度与扶贫开发有效衔接办法；提高了扶贫标准，对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面实施扶贫政策；大幅增加扶贫资金投入，扩大以工代赈实施规模，加大整村推进连片开发力度，提高劳动力转移培训质量，提升产业化扶贫水平；优先支持革命老区、民族地区、边疆地区扶贫开发，积极稳妥实行移民扶贫，对特殊类型贫困地区进行综合治理。

“十二五”扶贫工作面临新的机遇。扶贫工作的主要对象，从绝对贫困人口向低收入贫困人口转变，开发式扶贫与农村低保实现有效衔接；扶贫工作的基本单元从以国家扶贫开发工作重点县为重心向以集中贫困片区为重心转变；扶贫工作的基本任务从重点解决生存能力向重点解决发展能力转变；扶贫工作的工作重心从主要以贫困人群为中心向主要以贫困区域为中心转变；扶贫工作的产业发展方式从主要依靠传统农业发展方式向逐步推进现代农业、建设新农村转变；扶贫开发迈上了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新的征程。

“十二五”扶贫工作具备良好基础。通过“十年扶贫开发纲要”和“万村扶贫计划”的实施，我省农村低保和医保政策已逐步推广，牧民定居行动、富民安康工程、村村通工程、彝区三房改造、大骨节病综合防治工程等扶贫惠民专项工程进展顺利，贫困地区农村基础设施状况已经得到相当改善，绝对贫困人口数量已经大幅度减少，贫困地区的若干迫切问题和突出矛盾逐步缓解。

“十二五”以工代赈工作机制日臻完善。经过不断探索和实践，四川省以工代赈工作逐步总结提炼出了“统筹规划、科学发展、规范管理、清正为民”的基本工作理念，形成了落实项目区群众知情权、参与权、监督权的“政府出菜单、农民选项目”，“项目自选、工程自建、资金自管、效果自评”，“自己的事情自己定、自己的项目自己干、自己的家园自己建”， “项目建设全员监督、全程监督、全面监督”等一系列实施理念；形成和完善了公开比选、竞争立项、逐级承诺、公告公示、规划编制、规划评审、项目验收、满意度测评、项目移交、项目回访等一系列工作实施机制和项目管理机制，为更大规模和更高效率地实施以工代赈政策打下了坚实基础。

第二章  总体要求

第一节  指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富为首要任务，把连片特困地区作为主战场，以农业农村基础设施建设为着力点，创新机制，整合资源，加大投入，切实解决制约发展的突出问题，推进连片扶贫开发，发展特色优势产业，有效提高公共服务均等化水平，明显改善发展环境和条件，增强自我发展能力，努力推动贫困地区经济社会又好又快发展。

第二节  基本原则

综合扶贫、科学发展。坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发与新农村建设相结合，与城乡统筹发展相结合，与生态建设、环境保护相结合，与全面建设小康社会相衔接；坚持解决民生问题与解决发展问题相结合、扶贫开发与发展特色产业相结合、项目扶持与提高发展能力相结合，带动贫困群众稳定脱贫、持续增收致富，实现经济社会可持续发展。

政府主导、群众主体。切实发挥政府主导作用，调动社会各方力量参与扶贫开发。充分动员群众、组织群众，服务群众、依靠群众，尊重群众意愿，发挥群众脱贫致富的主体作用。

统筹规划、重点推进。坚持以规划为先导，把连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，集中力量支持川西北高原藏区、大小凉山彝区、川东北秦巴山区、川南乌蒙山区、地震灾区等特困地区加快发展。

整合资源、连片开发。坚持 “大扶贫”战略，建立和完善多元投入机制，以整村推进、连片开发为平台，整合专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等资金和资源，集中投向连片特困地区扶贫开发，充分发挥扶贫资金的聚合效应。

示范带动、竞争立项。积极推行以工代赈“基础配套+产业化+新村建设”模式，实施以工代赈示范工程、示范村、小流域治理和片区综合开发项目，增强扶贫示范效应，加大竞争立项力度，建立绩效考核办法，形成激励和约束机制。

部门协作、合力推进。建立省抓统筹、市（州）抓促进、县抓落实、任务到乡（镇）、工作进村入户、资金到项目的推进机制，提升工作效能，形成扶贫开发的整体合力。

第三节  主要目标

到2015年，规划项目实施区内突出的民生问题得到明显改善，贫困人口的数量和比重明显下降，绝对贫困现象进一步消除，群众生活质量明显提高，公共服务水平大幅提升，生态环境得到有效保护，自我发展能力进一步增强，为同步实现全面建设小康社会目标奠定坚实基础。

乡村道路网络不断完善，公路等级和通达深度大幅提高，路网服务能力逐步提高，贫困群众出行难问题基本解决。“十二五”期间，新建和改扩建农村公路4500公里。

贫困地区耕地资源得到合理开发，人均耕地水平和耕地质量明显提高。“十二五”期间，建设基本农田12万亩。

农田有效灌溉面积不断增加，防旱减灾能力明显增强，土地利用率和产出率显著提高。“十二五”期间，新增和改善灌溉面积40万亩。

贫困地区生态环境不断改善，水源涵养能力明显增强，水土流失和草场退化、沙化得到有效遏制。“十二五”期间，治理小流域面积350平方公里，建设草场12万亩。

第三章  规划区域布局

按照“十二五”时期国家以工代赈政策投向范围要求，我省以工代赈建设“十二五”规划区域分为连片特困地区和其它贫困地区两大类区，包括川西北高原藏区、大小凉山彝区、川南乌蒙山区、川东北秦巴山区和其他贫困地区5片区域，共涉及全省21个市（州）143个县（市、区）。

第一节  川西北高原藏区

区域范围。该规划区域涉及3个州32个县，是全国第二大藏区，幅员面积25.01万平方公里。其中：甘孜州18个县（色达县、石渠县、理塘县、德格县、甘孜县、新龙县、雅江县、炉霍县、得荣县、道孚县、巴塘县、白玉县、乡城县、稻城县、泸定县、丹巴县、九龙县、康定县），阿坝州13个县（壤塘县、黑水县、金川县、小金县、若尔盖县、阿坝县、理县、茂县、松潘县、红原县、马尔康县、汶川县、九寨沟县），凉山州1个县（木里县）。该区域中有9个县属于国家扶贫开发工作重点县。

区域特征。该区域处于青藏高原东南缘，平均海拔高度达3000米以上，地貌分为高原、山原、高山峡谷三大类型，地势险要，地广人稀；气候属高原型季风气候，复杂多样，地域差异显著，气候寒冷，年均气温多数地区在8摄氏度以下；地质结构复杂，水系发达，地质灾害严重，生态环境脆弱，土地沙化和水土流失严重；基础设施建设滞后，农牧业生产条件差，经济发展缓慢；贫困人口居住分散，贫困程度深，贫困类型多，农牧民整体素质低，生产生活条件差，贫困代际传递和返贫问题严重，反贫困的难度较大。

贫困人口。规划区域总人口209.5万人，其中农业人口171.5万人，占总人口的比重为81.7%。区域内尚有人均年纯收入2300元以下的低收入贫困人口62.02万人，分别占规划区总人口及农业人口的29.6%和36.2%，占全省低收入贫困人口总数的4.6%。

建设重点。着力抓好乡村公路、基本农田、基本草场、小流域治理和小微型水利工程建设，重点支持甘孜州两江一河流域“千桥工程”等藏区民生工程和生态建设工程，进一步改善藏区的基础设施条件和发展环境，推进四川藏区跨越式发展和长治久安。

四川省以工代赈建设“十二五”规划川西北高原藏区基本情况表

第二节 大小凉山彝区

区域范围。该规划区域涉及2个市（州）13个县，是我国最大的彝族聚居区，是四川省民族类别最多、少数民族人口最多的地区，幅员面积3.38万平方公里。其中：乐山市3个县（区）（马边县、峨边县、金口河区），凉山州10个县（美姑县、布拖县、昭觉县、金阳县、喜德县、越西县、雷波县、普格县、甘洛县、盐源县）。该区域中有11个县属于国家扶贫开发工作重点县。

区域特征。该区域地形复杂，海拨垂直差异悬殊，最低点海拔315米，最高点海拔5959米，相对高差大；地质构造复杂，生态环境脆弱，地质灾害点多面广，是全省乃至全国地质灾害多发区和易发区；立体气候特征明显，年温差小，日温差大；水能、矿产、生物等自然资源丰富，农作物生产光热条件较好；基础设施建设滞后，生产生活条件差，经济发展不平衡，发展差距大，高山地区的大部分群众仍过着广种薄收、刀耕火种、靠天吃饭的原始生活；贫困人口分布广，贫困程度深，贫困农户整体素质低，自我发展能力弱，贫困持续性、传递性特点突出。

贫困人口。规划区域总人口281.9万人，其中农业人口256.7万人，占总人口的比重为91.1%。区域内尚有人均年纯收入2300元以下的低收入贫困人口81.4万人，分别占规划区总人口及农业人口的28.9%和31.7%，占全省低收入贫困人口总数的6%。

建设重点。着力抓好乡村公路、基本农田、小型微型水利和小流域治理工程建设，重点支持大小凉山“彝家新寨”建设和以工代赈百村示范工程，进一步改善大小凉山地区基础设施条件，积极培育和发展特色优势产业，增强贫困地区和贫困群众自我发展能力。

四川省以工代赈建设“十二五”规划大小凉山彝区基本情况表

第三节  川南乌蒙山区

区域范围。该规划区域涉及3个市9个县，是长江上游重要生态保护区，幅员面积1.66万平方公里。其中：泸州市3个县（古蔺县、叙永县、合江县），宜宾市5个县（屏山县、兴文县、筠连县、高县、珙县），乐山市1个县（沐川县）。该区域中有3个县属于国家扶贫开发工作重点县。

区域特征。该区域位于四川盆地与云贵高原结合部，山高谷深，地势陡峭，为典型的高原山地构造地形；境内河流纵横，水系发达，水能资源蕴藏量巨大，矿产资源富集，生物物种丰富；生态环境脆弱，适农适牧土地产出低，干旱、洪涝、泥石流等自然灾害频发；人口资源环境矛盾突出，贫困程度深；经济发展滞后，基础设施薄弱，基本公共服务不足；产业发展滞后，市场体系不完善。

贫困人口。规划区域总人口486.7万人，其中农业人口421.2万人，占总人口的比重为86.5%。规划区域内尚有人均年纯收入2300元以下的低收入贫困人口92.7万人，分别占规划区总人口及农业人口的19%和22%，占全省低收入贫困人口总数的6.8%。

建设重点。着力抓好乡村公路、基本农田、小型微型水利和小流域治理工程建设，重点支持以工代赈片区综合开发、以工代赈示范村、新村建设、防灾减灾工程和生态建设工程，大力培育和发展特色优势产业，促进贫困地区经济社会协调快速健康发展。

四川省以工代赈建设“十二五”规划川南乌蒙山区基本情况表

第四节  川东北秦巴山区

区域范围。该规划区域涉及6个市32个县（市、区），是全国第二大苏区的主体部分，是“512”汶川特大地震重灾区，集革命老区、地震灾区、民族地区和贫困地区于一体，幅员面积7.14万平方公里。其中：绵阳市2个（北川县、平武县），广元市7个（朝天区、苍溪县、旺苍县、剑阁县、青川县、元坝区、利州区），南充市7个（仪陇县、阆中市、南部县、嘉陵区、营山县、蓬安县、高坪区），广安市5个（广安区、岳池县、武胜县、邻水县、华蓥市），达州市7个（宣汉县、万源市、通川区、达县、开江县、大竹县、渠县），巴中市4个（通江县、平昌县、南江县、巴州区。）。该区域中有13个县（市、区）属于国家扶贫开发工作重点县。

区域特征。规划区山脉众多，地势自东向西由山地向盆地过渡，气候条件复杂多样，是我国南北气候的分界线；有嘉陵江、渠江、巴河等主要江河，是长江流域水源涵养区和生态屏障重要组成部分，是原始森林、野生珍稀物种栖息地与生物多样性保护的重要地区；境内矿产、水能、旅游、生物、农林特色产品资源丰富，矿产储量多，是重要的有色金属、贵重金属矿藏区；天然气蕴藏量大，是西气东输主要气源点和干线之一；贫困面广量大、程度深；基础设施薄弱、生态环境脆弱；经济发展水平低、特色产业滞后；社会事业发展滞后、基本公共服务不足；区域发展不平衡、城镇化水平低。

贫困人口。规划区域总人口2514.3万人，其中农业人口2042万人，占总人口的比重为81.21%。规划区域内尚有人均年纯收入2300元以下的低收入贫困人口464.8万人，分别占规划区总人口及农业人口的18.5%和22.8%，占全省低收入贫困人口总数的34.3%。

建设重点。着力抓好乡村公路、基本农田、小型微型水利和小流域治理工程建设，重点支持以工代赈片区综合开发、以工代赈示范村、防灾减灾和生态建设工程，大力培育和发展特色优势产业，促进贫困地区经济社会协调快速健康发展。

四川省以工代赈建设“十二五”规划川东北秦巴山区基本情况表

第五节  其它贫困地区

区域范围。该规划区域涉及14个市（州）57个县（市、区），包括革命老区、地震灾区、民族地区和丘陵贫困地区，幅员面积8.92万平方公里。其中：成都市2个（邛崃市、大邑县）、自贡市5个（富顺县、荣县、沿滩区、贡井区、大安区）、攀枝花市3个（盐边县、米易县、仁和区）、泸州市2个（纳溪区、泸县）、德阳市3个（旌阳区、罗江县、中江县）、绵阳市4个（安县、游仙区、梓潼县、盐亭县）、遂宁市5个（蓬溪县、大英县、船山区、射洪县、安居区）、内江市5个（东兴区、资中县、威远县、隆昌县、市中区）、南充市2个（顺庆区、西充县）、宜宾市4个（翠屏区、宜宾县、长宁县、南溪县）、雅安市8个（芦山县、宝兴县、汉源市、石棉市、雨城区、名山县、天全县、荥经县），眉山市5个（青神县、仁寿县、洪雅县、丹棱县、彭山县），资阳市3个（安岳县、乐至县、雁江区）、凉山州6个（冕宁县、西昌市、德昌县、会东县、会理县、宁南县）。

区域特征。该区域分布面广，地理类型多样，涵盖了山区、深丘区和浅丘地区。长期以来缺乏重大政策和项目扶持，基础设施建设滞后，群众生产生活条件差，收入水平低，经济结构比例不合理，产业基础脆弱，产业类型多样、无规模，产业层次低，县域经济发展不平衡。贫困人口分布广，群众收入水平低，扶持力度弱，自我发展能力不强。特别是汶川特大地震灾害造成灾区森林、植被、水体、土壤等生态系统受到严重破坏，地质环境稳定性差，灾区因灾致贫、返贫多，农户负债重，实现灾区扶贫解困任务面临十分繁重的任务。

贫困人口。规划区域总人口3326.6万人，其中农业人口2532.3万人，占总人口的比重为76.12%。规划区域内尚有人均年纯收入2300元以下的低收入贫困人口464.2万人，分别占规划区总人口及农业人口的14%和18.3%，占全省低收入贫困人口总数的34.2%。

建设重点。着力抓好乡村公路、基本农田、小型微型水利和小流域治理工程建设，重点支持以工代赈示范村、新村建设、防灾减灾和生态建设工程，大力培育和发展特色优势产业，促进贫困地区经济社会协调快速健康发展。

四川省以工代赈建设“十二五”规划其他贫困地区基本情况表

第四章  主要建设任务及重点工程项目

第一节  主要建设任务

基本农田建设。按照“以改促调”的农建方针，基本农田建设与当地农业区域布局和种植结构调整相结合，加强中低产田土改造和15度以下的坡耕地治理，提高土地产出率和生产力水平，培育和发展优势特色产业。项目布局上，在人均耕地较少或耕地质量较差的山地、丘陵区和石漠化地区，重点搞好以坡耕地为主的基本农田建设。

“十二五”期间，规划建设基本农田12万亩，其中改造中低产田土8万亩，坡耕地治理4万亩。

小型微型水利工程建设。以稳步提高农田单产水平，促进种植结构调整为目标，坚持新建、改造、配套、节水并举的方针，以投资少、见效快的小型、微型水利工程建设为主，努力提高农田的有效灌溉面积，增强防旱减灾能力，提高农业综合生产能力。项目布局上，缺水干旱地区积极发展集雨、节水、节灌工程，推广发展节水灌溉技术；洪涝灾害易发地区加强河流的护村护田堤坝建设，增强抵御自然灾害的能力。

“十二五”期间，规划整治山坪塘（库、堰）300万立方米，新改建蓄水池（窖）25万立方米，新改建引水渠（管、堰）1500公里，新建电力提灌站120座，新增和改善灌溉面积40万亩。

乡村道路建设。根据农村公路路网规划布局和农村公路建设，重点解决不通公路行政村和自然村的道路建设和改造，提高通乡公路和重点行政村骨架公路等级，完善贫困地区乡村道路网，延伸路网通达深度，提高路网服务能力，基本解决规划区域贫困群众出行难问题。项目布局上，在保证多数贫困人口出行需要的同时，优先为资源开发、特色农业产业基地建设和市场建设等配套安排乡村公路建设。

“十二五”期间，规划新建和改扩建乡村公路4500公里，新建独立桥涵18000延米，新增通公路村1500个。

基本草场建设。与退牧还草、农牧业产业化和农牧业结构调整相结合，促进生态建设与农牧业的协调发展。项目布局上，三州民族地区结合人草畜“三配套”建设，实施草场沙化、退化、盐碱化的“三化”治理工程，实行草场围栏、轮牧、休牧、禁牧，防止草原超载过牧，提高牧草质量，发展特色、绿色畜产品；内地山区及深丘贫困地区通过建设优质牧草基地，积极发展无公害绿色畜产品，促进畜牧产业发展。

“十二五”期间，规划建设草场和人工种草12万亩，草地围栏300公里。

小流域治理。与退耕还林、水土保持等国家有关生态建设规划相结合，根据流域特点合理布置水土保持农业耕作措施、林草措施与工程措施，做到工程措施与林草措施及农业耕作措施相结合，治坡措施与治沟措施相结合，恢复生态环境与区域综合治理相结合，切实提高治理效果，形成综合的防治措施体系，以达到防治水土流失，保护、改良与合理利用水土资源，充分发挥小流域水土资源的经济效益和社会效益的目的。项目布局上，重点建设一批对流域治理和经济社会发展起重要作用的基础设施和防灾减灾工程，建立较为完善的资源开发、利用、保护体系和防灾减灾体系。

“十二五”期间，规划治理小流域面积350平方公里，新增梯田2万亩，新增和改善灌面3.5万亩，新建乡村公路150公里，桥梁100延米。

第二节  重点项目

国家以工代赈示范工程。规划在全省36个国家扶贫开发工作重点县建设国家以工代赈示范工程项目130个，重点安排国家扶贫开发工作重点县乡村公路、小流域治理、片区综合开发和重大民生工程等方面的项目。主要建设内容包括：建设基本农田1万亩，新增和改善灌面4.4万亩，乡村公路2000公里，桥梁1500延米。

国家以工代赈片区综合开发。按照“整合资源，集中投入，连片开发，综合治理，整体推进”的思路，继续在国家扶贫开发重点县选择条件适宜地区实施以工代赈片区综合开发项目，着重发挥工程的综合效益和整体效益。在强化片区基础设施建设的同时，大力发展特色优势产业，同步推进公共服务设施、基层组织和农村风貌建设。

“十二五”期间，规划片区综合开发项目50个，实施片区综合治理1000平方公里。主要建设内容包括：改造基本农田10万亩，新增和改善灌溉面积8万亩，新改建村社道路、机耕道、入户路1200公里，桥梁1000延米。

以工代赈示范村。按照新阶段扶贫开发工作要求，根据区域资源和环境承载能力，以以工代赈示范村为载体，实施综合扶贫开发。通过加强村内基础设施建设，大力发展增收致富特色产业，配套加强基本公共服务，增强贫困群众自我发展能力，逐步缩小贫困村发展差距，逐步实现贫困村向新农村、小康村的转变。

“十二五”期间，规划建设200个以工代赈示范村，项目覆盖1200平方公里。主要建设内容包括：建设基本农田7万亩，新增和改善灌面4万亩，乡村公路1500公里，桥梁900延米。

以工代赈产业扶贫工程。在秦巴山、乌蒙山片区选择具备产业基础，发展潜力较大，产品特色较突出的区域，重点扶持，连片开发，连续投入，大力支持发展特色效益农业。“十二五”期间，规划重点支持建设朝天、旺苍核桃，苍溪、元坝猕猴桃，广安、南充优质水果、蔬菜，古蔺、叙永优质茶叶、烤烟，通江、平昌食用菌5个特色产业带，发展特色效益农业30万亩，推进贫困革命老区、盆周山区优势资源向优势产业转变，带动贫困革命老区经济发展和群众增收致富。

以工代赈灾后扶贫工程。在地震灾区和洪涝灾害区等灾后恢复重建和产业振兴中大力推行以工代赈方式，通过以工代赈为主体的项目和资金投入，强化灾区农业农村基础设施建设，推进灾区产业发展与振兴，集中解决受灾群众的生存和发展问题，帮助灾区贫困村实现经济重建、行政重建、社会重建和产业振兴四大任务。

“十二五”期间，规划在汶川地震重灾区和嘉陵江、渠江流域洪涝灾害区50个贫困村中建设公路300公里、基本农田2.5万亩、引水渠（管）120公里、山坪塘（库）10万立方米、蓄水池5万立方米。

以工代赈防灾减灾工程。以乡村公路、小型农田水利和人畜饮水工程为重点，对近年来遭受地震、泥石流、滑坡、洪涝、冰雪等自然灾害破坏和损毁的已建成以工代赈工程项目，集中力量进行恢复建设，在短时间内恢复其使用功能，确保以工代赈工程建设效益的长期发挥；在川东北广元、巴中、达州、南充、广安和川南泸州、宜宾等干旱缺水区域，布局实施以工代赈防旱减灾工程。重点抓好山坪塘、石河堰、蓄水池、提灌站等小型水源工程建设，完善大中小型水库灌区配套渠系整治和田间灌溉排水工程，加强小流域综合治理和水土保持，提高水资源利用率，全面提升防旱抗旱、防灾减灾能力。

“十二五”期间，规划恢复灾毁公路350公里、桥梁20座、农田2.5万亩、水渠（管）280公里、山坪塘（库）30万立方米、蓄水池15万立方米；规划建设蓄水池50万立方米、引水渠（管）300公里、排灌沟1200公里、提灌站30座，整治山坪塘（库）50万立方米、治理小流域200平方公里。

以工代赈甘孜州 “千桥工程”。规划用810年时间，在甘孜州雅砻江流域、大渡河流域和金沙江流域的一、二级支流建设桥梁1000座，切实解决流域两岸群众过江难、上学难、物资运输难问题，解决对群众生产生活造成严重制约的瓶颈问题，促进流域两岸经济发展和社会稳定。

“十二五”期间，规划建设“千桥工程”桥梁500座。

第五章  投资规模及其分布

第一节  投资估算

总投资及构成。“十二五”期间，我省以工代赈工程建设估算总投资为30亿元，其中：争取国家以工代赈资金25亿元，地方自筹及项目区受益群众投劳折资、集资5亿元。

劳务报酬。“十二五”期间，综合考虑不同区域农村劳动力供需状况、不同类别工程的技术要求及人工费用定额标准等因素，确定全省劳务报酬发放的平均标准为60元/人日。估算发放劳务报酬2.5亿元，劳务报酬占中央补助投资的比例为10%。

补助标准。本规划采用的以工代赈工程建设补助标准，参考有关行业现行工程补助标准，并适当考虑物价上涨因素。各类以工代赈工程项目单位补助标准为：基本农田建设：600800元/亩；小型微型农田水利工程：500600元/亩；乡村道路：道路1520万元/公里；独立桥涵：1000015000元/延米；基本草场建设：350500元/亩；示范村：200-300万元/个。

（此参考标准仅供本规划使用，实际补助标准待国家新的补助标准出台后，按新的国家标准执行。）

第二节  投资年度分布

以“十一五”期特别是最近两年国家在川安排的以工代赈资金规模为参考基数，适应“十二五”规划投资总规模的要求，考虑国家不断加大扶贫开发投入力度的因素，规划“十二五”期间分年度的投资规模为：

2011年度，投入国家以工代赈资金4.44亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的17.8%；

2012年度，投入国家以工代赈资金4.72亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的18.9%；

2013年度，投入国家以工代赈资金5亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的20%；

2014年度，投入国家以工代赈资金5.28亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的21.1%；

2015年度，投入国家以工代赈资金5.56亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的22.2%。

第三节  投资行业分布

在投资的行业分布上，按照突出重点，兼顾一般，注重投入效益的综合优化的原则，重点投入乡村道路建设和片区综合治理工程。其具体分布规划为：

基本农田建设，投入以工代赈资金0.9亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的3.6%；

小型微型农田水利建设，投入以工代赈资金1.9亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的7.6%；

乡村道路建设，投入以工代赈资金9亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的36%；

基本草场建设，投入以工代赈资金0.55亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的2.2%；

小流域综合治理，投入以工代赈资金0.95亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的3.8%；

片区综合开发，投入以工代赈资金3.2亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的12.8%；

以工代赈示范工程，投入以工代赈资金4.5亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的18%；

以工代赈示范村，投入以工代赈资金4亿元，占规划期国家以工代赈资金预计总规模的16%。

第四节  投资区域分布

川西北高原藏区。投入32个县共5亿元，占规划期国家以工代赈资金总规模的20%，区内县均投入约1600万元。

大小凉山彝区。投入13个县（区）共4亿元，占规划期国家以工代赈资金总规模的16%，区内县均投入约3000万元。

川南乌蒙山区。投入9个县共2亿元，占规划期国家以工代赈资金总规模的8%，区内县均投入约2200万元。

川东北秦巴山区。投入32个县（市、区）共8亿元，占规划期国家以工代赈资金总规模的32%，区内县均投入约2500万元。

其它贫困地区。投入57个县（市、区）共6亿元，占规划期国家以工代赈资金总规模的24%，区内县均投入约1000万元。

第六章  规划预期效益分析

第一节  经济效益分析

“十二五”期间，通过以工代赈建设，规划区基础设施和基础产业条件能得到进一步提高，贫困群众生产生活条件能得到进一步改善，农村经济将得到较快发展，贫困面貌将有较大改变。预计到“十二五”期末，农民人均纯收入接近或达到全省平均水平。同时，通过以工代赈工程建设，将带动地方建筑、建材、加工、运输等相关产业的发展，对于贫困地区经济总量的增长和群众收入的提高将产生良好的效益。

第二节  社会效益分析

通过以工代赈工程的建设，将极大地改善规划区内的道路、水利、农田等农业农村基础设施条件，明显提高农业抵御自然灾害的能力，促进农村科技、教育、文化、卫生等社会事业长足发展，对调整农业产业结构，推广和普及农业先进实用技术，发展农村支柱产业，解放广大农村劳动力，增加农民收入，对消除贫困现象，缓解发展差距，维护社会稳定起到积极的作用。同时，还为贫困地区群众创造短期就业机会。贫困地区群众在参加以工代赈工程建设过程中，通过领取劳务报酬，可以实现增加收入，改善生活条件。

第三节  生态效益分析

以工代赈基本农田建设、草场建设、小流域治理和片区综合治理工程等项目，其建设过程对生态环境的影响和破坏较小。通过项目实施，可进一步遏制规划区的水土流失和草场退化、沙化，提高森林覆盖率，增强贫困地区的水源涵养、地力培肥和水土保持能力，能从根本上消除对环境产生不良影响的各种因素，减少和降低人居活动对生态环境的破坏，降低自然灾害发生频率，提高防灾抗灾能力，促进长江上游绿色生态屏障的建立，实现生态系统的良性循环和资源的可持续利用。

第七章  规划的实施与监督

第一节  组织协调

加强组织领导。加强对计划安排、资金管理、项目建设等各个环节的组织领导，强化目标责任，确保责任到位、目标和任务到位、管理措施到位。加强省市两级对跨区域项目建设的组织协调工作，突出县级以工代赈办的工作责任。

加大部门协作。加强与财政、农业、交通、水利、教育、城建、科技及相关扶贫开发部门的协调配合，注重与农业产业结构调整、优势产业开发和产业化建设、退耕还林、退牧还草、农民素质教育、小城镇建设等政策措施和项目资金的整合与衔接，通过综合措施、综合手段的运作，突出规模效益，最大限度提高各项扶贫资金的使用效益。

严格目标考核。制订和实施以工代赈工作绩效考核制度，积极探索项目、资金的分配机制和项目实施的考核评价机制，激发内在动力，不断提高以工代赈部门的工作质量和工作效率，切实发挥各级以工代赈部门的计划主体和监督主体作用。

第二节  规划实施

加强规划衔接。切实加强规划对以工代赈建设的指导，保证规划的科学性和连续性。做好省、县、村三级规划的衔接，做好规划与年度计划的衔接，维护计划的严肃性。以工代赈示范村、片区综合开发项目以及千桥工程等重点示范项目应单独编制实施规划，严格按权限和程序审批规划。

完善项目储备。依照规划建立以工代赈项目储备库，做好项目论证的排序工作，进入年度计划的项目，原则上只能从项目储备库中筛选确定。

健全实施机制。建立形成按规划立项、按项目实施、按效益考核的良性机制，保证以工代赈建设有序进行。

第三节  项目管理

严格计划管理。严格执行省下达的计划，项目计划一经下达，必须严格按计划组织实施，未经批准不得擅自调整或变更，确因特殊原因需调整的必须按程序报批，确保计划执行的严肃性。

严格资金管理。按照《四川省财政专项扶贫资金管理办法》（川财农[2012]70号）的有关规定，以工代赈资金属财政专项扶贫资金，必须严格按照县级财政报账制管理。

严格工程管理。各县（市、区）以工代赈办是以工代赈工程建设的责任主体、工作主体和监督主体，要协调交通、农业、水利等行业主管部门加强以工代赈工程建设的全过程管理，认真落实项目法人负责制、招投标制、工程监理制、建设合同制、公告公示制、竣工验收制和工程管护责任制。

严格档案管理。认真收集整理项目储备、比选、申报、计划编制、项目实施、工程竣工等各个环节的档案资料，建卡立卷，归档造册。

严格劳务报酬管理。积极发动和组织贫困地区群众参加以工代赈工程建设，除技术复杂、工程难度大，确需专业队伍施工的工程项目外，优先组织当地贫困群众参加工程建设，并会同工程业务主管部门，制订和完善符合当地实际的劳务报酬标准和发放制度，做好劳务报酬发放工作，有效增加贫困群众现金收入。

第四节  制度建设

完善制度体系。建立和完善包括贫困瞄准机制、竞争立项机制、规划引领机制、资源整合机制、压力推进机制、项目储备机制、项目退出机制、项目回访机制、农村动员机制、社区参与机制、效果评价机制等在内的完善的机制保障体系，充分体现扶贫工作和扶贫项目的竞争性、群众性、创新性、综合性特征，高度重视和大力提升项目区群众对扶贫项目的认同度、支持度、参与度、满意度。

强化制度约束。坚持用制度来约束行政行为，使以工代赈计划、资金和项目管理走上规范化的道路，避免计划的盲目性，增强资金使用的针对性，提高资金使用的效率，保证资金的安全性。

第五节  监督机制

强化管理监督。建立和完善监督检查制度，重点对计划执行、资金使用、工程建设、劳务报酬支付和财务管理等进行监督检查。认真执行资金使用追踪问效制和项目建设形象进度季度、年度报告制度，认真做好以工代赈项目信息进入“财政扶贫资金监测系统”的录入和网上审批工作，及时跟踪掌握以工代赈计划实施情况。

强化公众监督。大力推行公告、公示制度，年度以工代赈项目和资金计划要通过报纸、电视台、政府网站等进行公告；建设单位于项目建设期间要在项目所在地的乡镇政务公开栏和行政村村务公开栏将项目名称、建设地点和期限、资金规模和来源、工程标准、劳务报酬、责任人及监督举报电话等情况向社会公告；项目竣工后，应在项目建设地点设永久性标示牌，对项目建设内容作简要公示介绍。加强以工代赈政策宣传，发挥舆论监督作用。

强化执法监督。自觉接受财政、审计、监察等有关部门的检查、稽查和审计，对监督检查中发现的违规违纪行为，及时纠正处理。对严重弄虚作假和贪污、挤占、挪用以工代赈资金等违规、违纪、违法行为，依照有关规定和程序，严厉追究责任。

第六节  队伍建设

提升干部素质。提高以工代赈干部队伍政治素质，增强政治责任感和政治敏锐性，树立大局意识和大局观念，站在扶贫工作全局高度去考虑谋划以工代赈工作。

加大业务培训。建立全省以工代赈系统培训制度，制定加强培训的长期、中期和短期计划，不断改革培训方法，充实培训内容，注重培训质量。积极开展政策法规及专项业务培训，认真研究以工代赈政策变化，以适应国家对以工代赈政策方式的调整，进一步提高以工代赈干部队伍的整体素质，提高办事效率，增强执行能力。

加强廉政建设。深入开展党风廉政建设和反腐败工作，以控权为核心、以控事为重点、以控人为保障，加快廉政监督制度的规范建设，提高干部队伍免疫力，有效防范不廉洁行为和腐败现象。